最近，財政部公布了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，加上去年1月1日起施行的新預算法，2014年9月國務院頒布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》，以及2015年5月財政部、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合出臺的《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》等相關法律法規(guī)或文件，標志著我國地方債管理走上了法治化軌道。
從地方債過去的“暗箱操作”到現(xiàn)在的“合法轉正”，可以看出我國治理地方債的思路是在法治的前提下，“暗債”轉“明債”，“開前門”、“堵后門”，通過賦予地方政府合法舉債之權，將地方債分類納入預算管理，并施以限額管理，制止地方政府在舉債上的“隨意性”。
根據(jù)審計署2013年12月發(fā)布的《全國政府性債務審計結果》，地方債可劃分政府負有償還責任的債務和或有債務兩大類。前一類債務因為具有確定性，因此較容易管理和控制風險；而后一類債務，因債務人違約的可能性不確定，導致政府救助的規(guī)模數(shù)額難確定，因此管理和控制風險的難度較高。從這個意義上，當新預算法為地方政府發(fā)行債券開了“綠燈”后，管控地方債風險，除了地方政府以債券形式存在的直接債務，也需同時進一步關注地方政府的或有債務。
從國際經(jīng)驗看，即便是法律允許地方政府可以發(fā)行債券的國家，都有可能存在突破法定債務限額而不反映在預算報表中的債務。這種現(xiàn)象，不但國外存在，在預算法未修訂之前，我國也存在。舊預算法雖然嚴格限制地方政府發(fā)債，實行“收支平衡，略有結余”的預算原則，但自20世紀90年代以來，地方政府的債務融資活動從未停止過，它們往往采取變通方式，繞過法律的限制，采取諸如城投公司或融資平臺等形式進行債務融資。這種債務，就屬于地方政府的或有債務；因其形成的債務風險不易被發(fā)現(xiàn)，所以也常常被稱為隱匿的債務風險。
在新預算法為地方政府發(fā)行債券提供了法律依據(jù)，并通過債務限額管理等措施對地方債加強管理后，會不會再出現(xiàn)變相舉債的現(xiàn)象，形成地方政府的或有債務，是一個很值得關注的問題。眼下，各地PPP項目如火如荼，不同形式的產(chǎn)業(yè)基金方興未艾。它們的蓬勃發(fā)展，一方面有助于調(diào)動社會資本參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)或提供以及實現(xiàn)經(jīng)濟結構轉型的積極性，另一方面，其背后可能引致的債務風險需要引起重視，并采取具體措施，防微杜漸。
某種意義上，推廣PPP，是基于將PPP當作一種緩解地方政府債務負擔的融資工具的邏輯。然而，如果PPP項目實施不當，也會存在潛在的債務風險。比如，PPP項目若是主要依靠銀行融資，而銀行常常需要一定的還款承諾，政府提供的隱性擔保則會成為政府或有債務的來源；再如，如果推出的PPP項目為了吸引社會資本而把回報率定得過高，當運營過程中達不到合同約定的回報率時，政府部門就很可能被要求彌補收入缺口；還有，一旦PPP項目失敗，當項目參與各方無力承擔相應的損失時，政府的必要介入也會形成政府額外的支出責任。這些都會引發(fā)潛在的債務風險。
就各種形式的產(chǎn)業(yè)基金而言，也存在類似的債務風險。產(chǎn)業(yè)基金的投向多是收益率低、回收期長的基礎公共設施領域，社會資本的參與熱情有限。為了增加吸引力，不排除有的地方存在明股實債的操作安排。也就是，在基金融資上，地方財政出具所謂的“安慰函”，并以諸如土地收入等收入形式做保證；在基金投資回報上，有非常明確的固定回報率；在基金退出上，規(guī)定了一定時期后政府回購。這種名義上的股權投資，在做大產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模的同時，地方債務風險也會相應增加。
可見，即使存在法律約束或是債務限額約束，仍可能存在債務融資上的“制度創(chuàng)新”，增加債務風險。從而，也就為管控地方債務風險提出了新的要求。
第一，進一步明確地方政府的舉債范疇。除了地方政府債券，應考慮將地方政府投資入股的實體機構的債務融資活動需納入地方債務風險管控的視野，以應對可能出現(xiàn)的預算外債務融資行為。
第二，健全地方債務風險監(jiān)控響應機制。對于采取變通方式繞開法律法規(guī)等相關規(guī)定而新出現(xiàn)的債務融資行為，應及時辨別確認是否可導致潛在的地方債務風險，并采取相應措施將風險化解到最低限度。
第三，進一步明確各級政府在地方債務風險管控上的權責。按照激勵相容的原則，中央與地方在地方債務管理中的權限劃分應有明確具體的規(guī)定，避免在長期博弈中形成道德風險，防止債務風險層層上移，最后不得不由中央財政兜底。
第四，重視PPP項目或產(chǎn)業(yè)基金所形成的潛在的債務風險。在推廣PPP項目、建立產(chǎn)業(yè)基金時，應本著實際需要的原則，量力而行，切莫寄望其成為減輕短期地方債務負擔的主要工具，否則很可能是未來地方債務風險的引爆源。
總而言之，管控地方債務風險，防患于未然是關鍵，等到問題出現(xiàn)時再去解決問題往往要耗費更大的成本。
來源：經(jīng)濟參考報 （發(fā)展運營部 周泓沛）