“PPP不是一場(chǎng)婚禮,而是一段婚姻”。在PPP業(yè)界,這是一句非常有名的話(huà)。
有著20多年國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為,當(dāng)前中國(guó)PPP模式推廣的最大難點(diǎn)在于,PPP項(xiàng)目是長(zhǎng)期的合同,而且很專(zhuān)業(yè),政府運(yùn)作PPP項(xiàng)目必須高度重視,要當(dāng)作專(zhuān)業(yè)的事來(lái)管理,政府的商業(yè)意識(shí)和契約精神得到位,這比PPP立法更為重要。
總結(jié)以往PPP項(xiàng)目推廣的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),金永祥認(rèn)為,PPP項(xiàng)目運(yùn)作首先必須專(zhuān)業(yè)化,其次要透明公平競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)政府要有足夠?qū)I(yè)的監(jiān)管能力。
“有的PPP項(xiàng)目是一把辛酸淚,真心希望政府部門(mén)真有契約精神。”接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪(fǎng)的一些企業(yè)家認(rèn)為,政府不守信用是過(guò)往PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中最難防控的風(fēng)險(xiǎn)。新一輪的PPP不應(yīng)單純強(qiáng)調(diào)PPP的融資功能,而應(yīng)更加注重政府管理水平和服務(wù)理念的提升,如此才能真正打開(kāi)民營(yíng)企業(yè)投資的“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”、“旋轉(zhuǎn)門(mén)”。
政府信用羈絆
A公司是總部位于北京的一家比較有名的央企,其在西部的貴州和東部的福建都有以BOT(Build Operate Transfer,建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)┓绞綄?shí)施的PPP公路項(xiàng)目。雖然有著央企身份,但在操作PPP項(xiàng)目的過(guò)程中也遇到了各種心酸。
“高速公路的土地國(guó)土部批沒(méi)問(wèn)題,到省級(jí)國(guó)道改建和市政道路,好多土地由地方政府提供,就存在著違法違規(guī)用地的問(wèn)題。”A公司位于貴州項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示,至今其做的PPP公路項(xiàng)目因?yàn)闆](méi)有土地指標(biāo),還沒(méi)有辦好用地手續(xù)。
“但是地方政府又要求必須按期通車(chē)。如果我們不同意,這塊市場(chǎng)就丟了。我們也只能采取倒逼機(jī)制,先拿一個(gè)、兩個(gè)口通車(chē),先墊資1到2個(gè)億。”這位負(fù)責(zé)人說(shuō)。
其同時(shí)表示,在很多地方,稅務(wù)部門(mén)還存在著違規(guī)多收稅的情況。以城建稅為例,按照國(guó)家規(guī)定,稅率按納稅人所在地分別規(guī)定為:市區(qū)7%,縣城和鎮(zhèn)5%,鄉(xiāng)村1%。“但地方政府說(shuō)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)所全部搬到城市來(lái)了,都得按照5%或者7%交。”
這位負(fù)責(zé)人呼吁,地方政府要發(fā)展又要吸引社會(huì)資本,就得提高服務(wù)質(zhì)量,得信守兌現(xiàn)相關(guān)承諾,“信用是最最重要的”。
同時(shí),《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉,中國(guó)國(guó)內(nèi)最早采用BOT方式建設(shè)的收費(fèi)路橋項(xiàng)目——福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目,目前處境艱難。
上世紀(jì)90年代,泉州市只有一座跨越晉江的泉州大橋,不堪重負(fù),決定再建一座跨江大橋。經(jīng)過(guò)談判,引入了民營(yíng)資本泉州名流公司以BOT的方式投資建設(shè)了刺桐大橋,1995年1月開(kāi)工,1996年年底投入運(yùn)營(yíng),特許經(jīng)營(yíng)期為30年。
“但是,由于福建省政府在1997年將泉州大橋收費(fèi)權(quán)移交給泉州市,泉州大橋和刺桐大橋就形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,政府后來(lái)還投資建設(shè)了與泉州大橋并行的兩座新橋。”一位知情人士表示,“由于刺桐運(yùn)營(yíng)的頭幾年盈利能力大大超出政府預(yù)期,泉州市還讓刺桐大橋PPP項(xiàng)目公司耗費(fèi)1.2億元修了兩條與項(xiàng)目毫無(wú)關(guān)系的兩條路”。
上述知情人士表示,目前泉州市民對(duì)于刺桐大橋取消收費(fèi)的呼聲很高,名流公司董事長(zhǎng)陳慶元目前最想做的就是放棄剩余的運(yùn)營(yíng)期,要回1.2億元的與PPP項(xiàng)目無(wú)關(guān)的修路款。
“榜樣的力量是強(qiáng)大的,但修理榜樣的后果也是嚴(yán)重的。”上述知情人士說(shuō)。
企業(yè)投資謹(jǐn)慎
前述A公司的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人直言,社會(huì)資本參與地方PPP項(xiàng)目,首先要選擇地方一把手主抓的項(xiàng)目,否則到項(xiàng)目具體實(shí)施的時(shí)候“方方面面都很難”。
國(guó)內(nèi)知名的基礎(chǔ)設(shè)施咨詢(xún)公司——上海濟(jì)邦投資咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理張燎接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)表示,目前社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目,只能依靠雙方簽訂的合同來(lái)防控風(fēng)險(xiǎn),約定清楚雙方的權(quán)利義務(wù)。
“PPP合同,像寫(xiě)一本小說(shuō)一樣,我們要考慮得很清楚,人物場(chǎng)景,哪個(gè)情節(jié)會(huì)跌宕起伏,如何能夠化險(xiǎn)為夷。”一位做了10年醫(yī)廢處理廠(chǎng)PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示,由于實(shí)際情況(比如新法律法規(guī)出臺(tái)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、物價(jià)指數(shù)等)會(huì)發(fā)生變化,在后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議的簽訂上,企業(yè)往往處于比較弱勢(shì)的位置。
因此其表示,企業(yè)特別是外資介入國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目,一是會(huì)選擇履約精神比較好的地方政府推出的項(xiàng)目,二是項(xiàng)目本身所在的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性不是“一片廝殺”。
“現(xiàn)在基本是央企和國(guó)企在干,賠了是國(guó)家的。”清華大學(xué)教授王守清表示,在其培訓(xùn)的企業(yè)學(xué)員中,目前70%左右還是央企或者國(guó)企的人員,民營(yíng)企業(yè)學(xué)員占比較少。“民營(yíng)企業(yè)腦袋很清楚,不會(huì)輕易介入未經(jīng)認(rèn)真篩選和評(píng)估的項(xiàng)目。”
王守清認(rèn)為,當(dāng)前中國(guó)推動(dòng)社會(huì)資本以PPP模式投入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目,最主要的是要吸引民營(yíng)資本進(jìn)入。“如果推了半天,只有國(guó)營(yíng)企業(yè)和央企來(lái)做,實(shí)際上沒(méi)有太大意義。只有民營(yíng)企業(yè)感興趣了,才是真正實(shí)現(xiàn)了吸引社會(huì)資本的目的。”
上海濟(jì)邦投資咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理助理李競(jìng)一同時(shí)表示,目前即便是央企和國(guó)企對(duì)PPP項(xiàng)目投資也是相當(dāng)謹(jǐn)慎的。
原因有三:一是相對(duì)市場(chǎng)化的私人競(jìng)爭(zhēng)和比較強(qiáng)勢(shì)的政府,使得風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益水平并不利于企業(yè);二是央企和國(guó)企自身大多已混合或上市,只是國(guó)有成份過(guò)大,經(jīng)營(yíng)體制和考核機(jī)制與PPP長(zhǎng)期性并不匹配,反而會(huì)承擔(dān)過(guò)大的投融資壓力;三是對(duì)法律保障缺乏信心。
“監(jiān)管”政府
“PPP項(xiàng)目經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng),參與方多,各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的全過(guò)程。PPP模式能否成功,在很大程度上取決于能否辨識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn),并合理分配給參與方共同分擔(dān)。”北京市資略律師事務(wù)所副主任、合伙人律師徐向東建議。
徐向東指出,雖然當(dāng)前PPP項(xiàng)目中企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大,但實(shí)際上政府主體也有風(fēng)險(xiǎn)。以環(huán)保項(xiàng)目為例,經(jīng)常是投資人要承擔(dān)最低保證供應(yīng)量、政府延遲支付、法律變更的風(fēng)險(xiǎn),而政府也要承擔(dān)項(xiàng)目不能完工建設(shè)、停運(yùn)或者運(yùn)行質(zhì)量不高的風(fēng)險(xiǎn)。
“我們有過(guò)一個(gè)案例,東北一個(gè)污水處理廠(chǎng)項(xiàng)目做了一半,政府不付費(fèi)了,私營(yíng)部門(mén)一氣之下就把污水放進(jìn)松花江,結(jié)果也遭到了罰款,鬧得不可開(kāi)交。”亞行東亞局公共管理、金融及區(qū)域合作處處長(zhǎng)錢(qián)鷹向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。
從社會(huì)資本層面講,王守清建議,投資人應(yīng)盡量與政府直接簽約,而不要選擇其下屬職能部門(mén)。“這樣可以避免合同的效力受到個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的牽制,比如因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人換屆而導(dǎo)致之前簽訂的合同失效。”
王守清同時(shí)建議,企業(yè)要盡量把自身利益和政府利益捆在一起,同時(shí)還必須將當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊懥紤]在內(nèi),“不要覺(jué)得企業(yè)和政府簽完合同就萬(wàn)事OK”。因?yàn)橐坏┮鹄习傩盏牟粷M(mǎn),就會(huì)造成社會(huì)的不和諧。而這種情況一旦發(fā)生,首先犧牲的就是企業(yè)。
而從政府層面來(lái)講,首先要提高政府的現(xiàn)代管理和治理能力。
“美國(guó)8%公務(wù)員專(zhuān)門(mén)研究合同,14%專(zhuān)門(mén)研究政府購(gòu)買(mǎi)合同的管理和績(jī)效,這就是管理體系和能力建設(shè),我們公務(wù)員差遠(yuǎn)了。”住建部一位部門(mén)負(fù)責(zé)人接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)表示,蘭州水污染事件(見(jiàn)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》2014年第9期《大城市“水防線(xiàn)”》)就是地方政府在PPP項(xiàng)目中管理和治理能力不到位的充分體現(xiàn)。
“地方最大的問(wèn)題是把PPP又當(dāng)成一種融資模式了,不管20、30年以后的情況。根本不考慮項(xiàng)目可行不可行,可不可持續(xù)。所以必須監(jiān)管政府的支付能力。”王守清表示。
“現(xiàn)在法律層面對(duì)政府沒(méi)有足夠的約束力,導(dǎo)致政府信用堪憂(yōu)。這一方面需要契約精神和契約意識(shí)。另一方面需要履約能力,如果沒(méi)有中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制的支持,政府難免在二三十年的合作中出現(xiàn)違約。”李競(jìng)一表示。
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