繼國辦發(fā)近年來，地方債風(fēng)險(xiǎn)一直是懸在中國經(jīng)濟(jì)頭上的一把“達(dá)摩克利斯之劍”。

　　自頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理后，財(cái)政部相繼出臺(tái)了《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》（以下簡稱《處置辦法》）和《地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（以下簡稱《甄別辦法》）等可操作性極強(qiáng)的文件，以鎖定存量債務(wù)，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。由此可見，中央政府在化解地方債風(fēng)險(xiǎn)這一問題上態(tài)度堅(jiān)決，力保地方債風(fēng)險(xiǎn)軟著陸的決心也非常大。

　　眾所周知，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)路徑是軟著陸。那么，如何才能實(shí)現(xiàn)軟著陸？

　　首先，實(shí)現(xiàn)地方債風(fēng)險(xiǎn)軟著陸，需要厘清地方政府和市場(chǎng)邊界，有效甄別債務(wù)。此前，地方政府借助地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行投融資。銀行等金融機(jī)構(gòu)也往往將融資平臺(tái)公司作為“政府的工具”，認(rèn)為地方政府將為其擔(dān)保，因而忽略了對(duì)這類公司的風(fēng)險(xiǎn)管理；同時(shí)，融資平臺(tái)公司往往與地方政府關(guān)系復(fù)雜，屬性不明，無法成為真正的經(jīng)營實(shí)體。在此情況下，這類公司因缺乏運(yùn)營能力、收益無法保障，使償債風(fēng)險(xiǎn)上升。

　　為此，《處置辦法》明確剝離了融資平臺(tái)公司的政府融資職能，規(guī)定融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。這將破除此前政企不分所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不明等問題。而《甄別辦法》則明確了存量債務(wù)的處理細(xì)則，要求各地先摸清債務(wù)情況，再進(jìn)行分類處理。

　　根據(jù)《甄別辦法》，在清理存量債務(wù)時(shí)要明確政府和企業(yè)的責(zé)任，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。按照“權(quán)責(zé)利相一致”的原則，相應(yīng)的資產(chǎn)、收入或權(quán)利等也應(yīng)隨償債責(zé)任一并劃轉(zhuǎn)。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目本身的收益情況，《甄別辦法》還將政府負(fù)債項(xiàng)目分為不同四類，對(duì)應(yīng)“不納入政府債務(wù)、一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)”等不同的甄別結(jié)果。

　　其次，實(shí)現(xiàn)地方債風(fēng)險(xiǎn)軟著陸，需要為地方政府提供融資緩沖時(shí)間。中國的地方債問題發(fā)端于2009年。在當(dāng)時(shí)4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃影響下，部分地方政府或通過成立平臺(tái)公司向銀行借款，或通過影子銀行借款，地方政府債務(wù)規(guī)模急劇膨脹。

　　審計(jì)署對(duì)地方債的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達(dá)10.89萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬億元，合計(jì)接近18萬億元。隨著此前發(fā)行的部分地方債務(wù)到期，地方政府采用借新還舊、債務(wù)滾動(dòng)等方式將風(fēng)險(xiǎn)后移。這筆體量龐大的債務(wù)，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在威脅，一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，后果不堪設(shè)想。

　　因此，在較短周期內(nèi)要求地方政府清償全部債務(wù)并不現(xiàn)實(shí)?！短幹棉k法》設(shè)置了過渡時(shí)間窗口。在2015年12月31日前，部分在建項(xiàng)目仍然可以按照原來的融資渠道進(jìn)行融資，但新發(fā)債領(lǐng)域嚴(yán)格限定在保障房、公路、水利等項(xiàng)目內(nèi)。通過這一方式，為地方政府緩解償付壓力，助其平穩(wěn)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　而《甄別辦法》則明確規(guī)定，對(duì)適宜開展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，以此鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，同時(shí)減輕政府公共財(cái)政舉債壓力、騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)的目的。

　　再次，實(shí)現(xiàn)地方債風(fēng)險(xiǎn)軟著陸，需要開拓新財(cái)源以支持償債。目前，在地方財(cái)政收入增長下降、土地出讓金收入明顯減少、投融資平臺(tái)再融資能力不足的情況下，局部地區(qū)面臨的償債壓力較大；而且，經(jīng)濟(jì)增速下滑與產(chǎn)能過剩問題互相作用，形成惡性循環(huán)，部分行業(yè)的經(jīng)營、發(fā)展面臨困難。

　　在這種情況下，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整刻不容緩。只有通過金融、稅收等多種措施，支持企業(yè)通過關(guān)閉、并購、聯(lián)合等途徑加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)大企業(yè)的資源整合，深化中小企業(yè)專業(yè)化分工，以減少地方政府對(duì)土地財(cái)政、產(chǎn)能過剩行業(yè)的依賴，逐步形成與中速增長階段相適應(yīng)的新盈利模式。

軟著陸是化解存量債務(wù)的最優(yōu)路徑。在積極應(yīng)對(duì)歷史遺留問題的同時(shí)，地方政府還當(dāng)關(guān)注債務(wù)的增量管理，將其納入法律框架內(nèi)。只有嚴(yán)格執(zhí)行中央政府政策，杜絕隨意舉債、無視法規(guī)的陳規(guī)陋習(xí)，才有望實(shí)現(xiàn)地方債風(fēng)險(xiǎn)軟著陸，化解地方債務(wù)危機(jī)。

來源：金融時(shí)報(bào) 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（發(fā)展運(yùn)管部 周泓沛 收集整理）