●從法律關(guān)系角度分析，地方政府對(duì)地方政府債務(wù)平臺(tái)的貸款并不承擔(dān)直接償還責(zé)任，但是地方政府的擔(dān)保人角色使得這些債務(wù)在難以償付時(shí)，將直接轉(zhuǎn)化為地方政府的負(fù)債。

●在單一制政體下，地方政府遠(yuǎn)不是一個(gè)獨(dú)立債務(wù)人主體，其財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的后果仍需要中央政府來(lái)負(fù)擔(dān)，“中央政府不兜底”不等于“中央政府不救助”，“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中央不管”思路走不通。

●目前的過(guò)渡性的《處置預(yù)案》難以從根本上解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，應(yīng)綜合借鑒運(yùn)用財(cái)政及破產(chǎn)法手段，在立法上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定更全面的《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置條例》。

2016年11月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（以下簡(jiǎn)稱《處置預(yù)案》），其中包含“地方財(cái)政重整計(jì)劃”的內(nèi)容。由于《處置預(yù)案》類似于用破產(chǎn)法的邏輯管控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此有人將其稱為中國(guó)版的地方政府破產(chǎn)法。實(shí)際上，《處置預(yù)案》遠(yuǎn)非我們臆想的地方政府債務(wù)處置法。如何看待現(xiàn)在愈演愈烈的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置有何“高招”？這還得先厘清地方政府財(cái)政困境的緣起。

地方債務(wù)成為央地兩級(jí)政府頭疼問(wèn)題

我國(guó)是單一制多民族國(guó)家，“央地關(guān)系”始終是國(guó)家財(cái)政體制的焦點(diǎn)。自1994年推行的分稅制財(cái)政預(yù)算體制改革，形成了中央與地方之間所謂“分灶吃飯”的體制，有人指出這是事實(shí)上的“財(cái)政聯(lián)邦制”。但此“財(cái)政聯(lián)邦制”傾斜性地向中央配置資源，財(cái)政收入大頭歸中央。由于事權(quán)大量下放到省級(jí)及以下地方政府，而財(cái)政權(quán)又緊握在中央，央地事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的矛盾日漸尖銳。

對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，投資建設(shè)“鐵公基”，既能顯著拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能造就政績(jī)工程。但這意味著需要大筆資金支持，且資金的運(yùn)轉(zhuǎn)周期較長(zhǎng)、收益率較低。作為政府性基金預(yù)算的土地出讓金一時(shí)間成為地方政府在稅收收入不足之外能夠彌補(bǔ)開(kāi)支平衡的重要來(lái)源，“土地財(cái)政”一時(shí)成為全國(guó)大部分地方政府財(cái)政的主要支撐。

隨著中央對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控政策的趨緊以及土地資源的不可持續(xù)，土地財(cái)政受到約束。由于舊《預(yù)算法》并未賦予地方政府適格發(fā)債主體的權(quán)力，地方政府不得不將收入渠道轉(zhuǎn)向另一條高風(fēng)險(xiǎn)但短期收益明顯的道路——搭建地方政府債務(wù)平臺(tái)，以政府信用為背書(shū)向政策性銀行及商業(yè)銀行大規(guī)模借貸。

從法律關(guān)系角度分析，地方政府對(duì)地方政府債務(wù)平臺(tái)的貸款并不承擔(dān)直接償還責(zé)任，但是地方政府的擔(dān)保人角色使得這些債務(wù)在難以償付時(shí)，將直接轉(zhuǎn)化為地方政府的負(fù)債?？紤]到眾多地方政府債務(wù)平臺(tái)缺乏實(shí)有資產(chǎn)支撐，又非市場(chǎng)化運(yùn)作，效率效益低下，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力疲弱，有可能累積成引爆金融風(fēng)險(xiǎn)的一顆定時(shí)炸彈。根據(jù)2015年8月29日全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》顯示，截至2015年末地方政府的債務(wù)限額為16萬(wàn)億元，實(shí)際債務(wù)率達(dá)89.2%，其中同時(shí)還提到地方政府或有債務(wù)為8.6萬(wàn)億元，2016年全國(guó)人大批準(zhǔn)的新增地方政府債務(wù)限額為1.18萬(wàn)億元。事實(shí)上，在地方政府未有自己的資產(chǎn)負(fù)債表的情況下，地方政府性債務(wù)的真實(shí)規(guī)模難以進(jìn)行全口徑統(tǒng)計(jì)。

如何處置規(guī)模愈來(lái)愈大的地方債務(wù)問(wèn)題是一個(gè)令央地兩級(jí)政府都頭疼的問(wèn)題。

地方債務(wù)中央不管的思路走不通

處置地方債務(wù)的“高招”在哪里？破產(chǎn)法思維或許能為我們提供一條破解路徑。

我國(guó)現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法》并未將地方政府囊括在債務(wù)人范疇，但這并不意味著政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置不能運(yùn)用破產(chǎn)方法。此次《處置預(yù)案》中提出“地方財(cái)政重整計(jì)劃”的概念，實(shí)質(zhì)上就是借鑒了破產(chǎn)法的重整制度原理，但其并未將破產(chǎn)法的邏輯一以貫之。如《處置預(yù)案》中明確“中央實(shí)行不救助原則”，雖意在強(qiáng)化地方債務(wù)地方還債的意識(shí)，但在單一制政體下地方政府遠(yuǎn)不是一個(gè)自我責(zé)任的獨(dú)立債務(wù)人主體，其財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的后果仍需要中央政府來(lái)負(fù)擔(dān)，“中央政府不兜底”不等于“中央政府不救助”，“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中央不管”思路走不通。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，強(qiáng)化并完善現(xiàn)有“財(cái)政聯(lián)邦制”較為符合我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的實(shí)際。我國(guó)東西南北地方差異較大，財(cái)政上由中央掌握較多資源進(jìn)行蛋糕分配的作法效率較低，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和通過(guò)“限額分配方式”進(jìn)行管理，易滋生“跑部錢進(jìn)”等腐敗問(wèn)題。在解決央地財(cái)政關(guān)系上，關(guān)鍵還是著力探索中央下放財(cái)權(quán)、地方自擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、依法保護(hù)債權(quán)人利益、中央嚴(yán)監(jiān)管強(qiáng)約束、負(fù)責(zé)但不包辦的道路。

盡快推進(jìn)地方政府發(fā)債資格進(jìn)程

理順中央和地方政府的權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系，徹底下放財(cái)權(quán)，除了改革現(xiàn)有央地稅收分配比例關(guān)系之外，還應(yīng)該允許地方政府有一定的發(fā)債權(quán)。

2014年新修訂的《預(yù)算法》賦予了地方政府發(fā)債的主體資格，但同時(shí)限定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”

2014年5月22日，財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，確立了十個(gè)地區(qū)的地方政府發(fā)債主體資格?，F(xiàn)在應(yīng)該盡快在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)成熟的基礎(chǔ)上，推進(jìn)放開(kāi)地方政府發(fā)債資格的進(jìn)程。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府發(fā)債規(guī)模、用途、主體、項(xiàng)目投入與執(zhí)行、還債期限、償還資金來(lái)源及法律責(zé)任等實(shí)行法治約束與后期監(jiān)管舉措。

建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置辦法體系

從破產(chǎn)法的角度審視地方政府的發(fā)債與債務(wù)處置，還應(yīng)當(dāng)有相配套的措施。一方面，地方政府要建立發(fā)布自己獨(dú)立的資產(chǎn)負(fù)債表，使債權(quán)人與投資者對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一清二楚，各市場(chǎng)主體對(duì)地方政府的償付能力具備判斷依據(jù)；另一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)提高財(cái)政預(yù)算的透明度，提高地方財(cái)政自治能力，推進(jìn)陽(yáng)光化舉債，讓財(cái)政民主落地，通過(guò)強(qiáng)監(jiān)督方式有效預(yù)防降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)當(dāng)前地方政府債券，按照資金用途分為一般債券和專項(xiàng)債券。從法律角度看，兩者的擔(dān)保物不同，前者是以一般公共預(yù)算收入償還，后者是以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。預(yù)期償付能力不同的債券體現(xiàn)在債券市場(chǎng)上，自然會(huì)有不同的信用評(píng)級(jí)。對(duì)地方政府發(fā)行的債券進(jìn)行分類有利于樹(shù)立地方政府的信用意識(shí)，但應(yīng)提高用以擔(dān)保的財(cái)政收支及具體運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況的情況披露，才能使得信用評(píng)級(jí)更為有的放矢，運(yùn)用市場(chǎng)信用機(jī)制的調(diào)節(jié)作用控制地方政府債務(wù)規(guī)模。

在確保對(duì)地方政府財(cái)政松綁的同時(shí)，應(yīng)建立配套的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置辦法體系，具體包含三個(gè)層次的方案：

第一，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)防方案。

比如本次中央政府頒發(fā)的《處置預(yù)案》，重點(diǎn)即是建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的指標(biāo)體系、信息披露制度及防范舉措。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府的發(fā)債程序、抵押設(shè)定進(jìn)行法律約束，確保地方政府按照法定程序、按照需要發(fā)債。對(duì)發(fā)債的資金投向要嚴(yán)格設(shè)定，應(yīng)嚴(yán)格限制發(fā)行城投債，盲目擴(kuò)大增量并不符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的精神要求。更應(yīng)禁止地方政府為地方國(guó)有企業(yè)發(fā)債，以財(cái)政收入兜底國(guó)有企業(yè)的商業(yè)行為不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律。應(yīng)當(dāng)清晰地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算，同時(shí)以公開(kāi)透明的市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)機(jī)制限制地方政府的發(fā)債規(guī)模。嚴(yán)格禁止地方政府的債務(wù)擔(dān)保行為，使得地方政府債務(wù)規(guī)模處于可明確、可統(tǒng)計(jì)的狀態(tài)。

第二，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后的處置方案。

包括建立地方政府債務(wù)的重整與清算制度與程序。這將是破產(chǎn)法思維在解決地方政府債務(wù)問(wèn)題上的集中體現(xiàn)。地方政府的債務(wù)重整制度應(yīng)建立包含債權(quán)人談判機(jī)制、適用轉(zhuǎn)機(jī)方案、壓縮財(cái)務(wù)開(kāi)支、削減工資性支出、減少政府雇員等重整機(jī)制，以及出售地方性國(guó)有資產(chǎn)、債轉(zhuǎn)股、發(fā)行地方定向債等金融手段。地方政府的清算制度應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益，必要時(shí)應(yīng)采用獨(dú)立審判的司法機(jī)制。

“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置方案”更重要的是明確風(fēng)險(xiǎn)后的追責(zé)機(jī)制和法律責(zé)任。此次《處置預(yù)案》中提到的“責(zé)任追究”的范圍只限定在違反《預(yù)算法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《管理意見(jiàn)》的責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)要有針對(duì)地方政府行政長(zhǎng)官的問(wèn)責(zé)制，追究主政者決策失誤的法律責(zé)任，使得地方政府的主政者不因一味追求政績(jī)而盲目舉債，將地方債務(wù)變成“擊鼓傳花”，而是樹(shù)立嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模意識(shí)，避免其在獲得升遷后卻將沉重的債務(wù)難題拋給繼任者。地方政府不僅要算“政績(jī)賬”，還要算“經(jīng)濟(jì)賬”。

第三，中央政府緊急干預(yù)方案。

在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重整與清算機(jī)制難以奏效并可能涉及地方穩(wěn)定等重大公共利益時(shí)，中央政府應(yīng)作為“最后貸款人”出面予以干預(yù)，可以宣布地方政府進(jìn)入“財(cái)政緊急狀態(tài)”。在單一制政體下，地方政府的財(cái)政主體地位并非完全獨(dú)立，中央政府的事后救助義務(wù)應(yīng)當(dāng)與其監(jiān)管職責(zé)相匹配，中央政府通過(guò)接管或是直接貸款方式緊急救援是其應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任。中央政府的“緊急援助”不應(yīng)簡(jiǎn)單地視為兜底責(zé)任，可以通過(guò)建立地方政府后續(xù)償付機(jī)制等方式來(lái)解決，同時(shí)中央政府還可以通過(guò)后續(xù)追責(zé)的手段，不給地方政府造成“中央政府將負(fù)責(zé)兜底”的導(dǎo)向。

目前，這種過(guò)渡性的《處置預(yù)案》難以從根本上解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，應(yīng)綜合借鑒運(yùn)用財(cái)政及破產(chǎn)法手段，在立法上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定更全面的《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置條例》，涵蓋清算、重整等司法制度，全面規(guī)范地方政府債務(wù)處置程序。發(fā)改委在2016年10月12日印發(fā)的《促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施》中提出研究制定“地方政府償還欠款計(jì)劃”，類似措施也應(yīng)當(dāng)引入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置中。在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)前有計(jì)劃地制定償付計(jì)劃，提前逐步化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分重要，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律約束實(shí)現(xiàn)落地。

此外，《美國(guó)破產(chǎn)法》第九章規(guī)定的關(guān)于地方政府市政債務(wù)處置的程序啟動(dòng)方式和相關(guān)的制度框架值得我們參考。例如其中第109條（c）款列出了市政法人須滿足五個(gè)申請(qǐng)條件，方可申請(qǐng)進(jìn)行債務(wù)重組，即“須為市政法人；須獲得所在州的明確授權(quán)許可；須渴望執(zhí)行調(diào)整計(jì)劃；須滿足協(xié)商要求之一；須主觀善意”。又如在第943條中規(guī)定了法院確認(rèn)債務(wù)調(diào)整計(jì)劃的六個(gè)條件。我國(guó)可以在充分借鑒美國(guó)關(guān)于市政債務(wù)處置制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)地方政府的主體地位，制定符合我國(guó)實(shí)際的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置進(jìn)入常態(tài)化司法程序。地方政府作為特殊的償付主體，應(yīng)當(dāng)有自身獨(dú)立的、與金融機(jī)構(gòu)這一特殊主體平行的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅應(yīng)明確風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的監(jiān)管預(yù)防措施，還要使地方政府在遇到債務(wù)償付危機(jī)時(shí)，能夠運(yùn)用市場(chǎng)化方式，依法擺脫困境，打破政府“剛性兌付”的思維怪圈，確保地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置全過(guò)程有法可依。（作者為中國(guó)政法大學(xué)研究生院院長(zhǎng)、法學(xué)教授）

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